因地制宜發展縣域經濟的思考與對策建議

作者：王國燦

引言：新時代縣域經濟的戰略方位

郡縣治，天下安；縣域興，國家強。縣域經濟作為國民經濟的基本單元，是連接城鄉、承上啟下的關鍵節點，是落實國家重大戰略部署、推動區域協調發展、實現鄉村振興與新型城鎮化雙輪驅動的主戰場。其發展質量直接關系到國家現代化的成色與共同富裕的根基。當前，我國經濟發展進入新常態，內外環境發生深刻變化，傳統粗放式、同質化的縣域發展模式已難以為繼。在此背景下，“因地制宜”不再是抽象的發展原則，而是關乎縣域存續與繁榮的必然選擇與實踐圭臬。深度思考縣域經濟發展的內在邏輯與現實困境，探索符合各地實際的高質量發展路徑，具有重大的理論價值與實踐緊迫性。

一、深度審視：縣域經濟發展的現實困境與核心癥結

盡管縣域經濟總量龐大、貢獻突出，但其發展過程中長期積累的深層次矛盾與結構性困境日益凸顯，制約了其潛能的充分釋放。

（一）發展理念與模式存在偏差。 長期以來，許多縣域在發展過程中陷入“速度情結”與“路徑依賴”。一是盲目模仿與同質化競爭。部分縣域脫離自身資源稟賦與比較優勢，盲目追求熱門產業或照搬發達地區模式，導致產業園區遍地開花卻產能過剩、特色不明，陷入低水平重復建設和惡性競爭。二是對“工業化”的片面理解。簡單將發展等同于上工業項目、建制造工廠，忽視農業根基、生態價值與服務業的融合帶動作用，導致經濟結構脆弱，抗風險能力弱。三是“等靠要”思想尚未根除。過度依賴上級財政轉移支付和政策傾斜，缺乏內生發展動力的培育與激發機制，自主創新與市場開拓意識不足。

（二）關鍵生產要素持續流失與錯配。 這是制約縣域活力的最直接因素。一是人口與人才“雙流失”。受城鄉收入差距、公共服務水平落差等因素影響，大量青壯年勞動力和高素質人才持續外流至中心城市，導致縣域人口老齡化、空心化加劇，人力資本匱乏，創新驅動基礎薄弱。二是資金外流與融資難并存。縣域儲蓄資金通過金融系統大量上存外流，而本地實體經濟，特別是中小微企業、新型農業經營主體面臨抵押物不足、信用信息不對稱等難題，獲得信貸支持困難，發展資金短缺。三是土地要素配置效率不高。城鄉土地市場分割，農村集體經營性建設用地入市機制尚不完善，存量建設用地盤活乏力，土地資源配置與產業空間布局匹配度有待提升。

（三）產業結構層次偏低與韌性不足。 多數縣域產業體系仍處于價值鏈中低端。一是農業大而不強。產業鏈條短，農產品加工轉化率低，品牌影響力弱，農業生產與加工、流通、銷售、服務等環節銜接不緊，附加值提升有限。二是工業“小散弱”。主導產業往往技術含量不高，企業規模偏小，集群化程度低，缺乏具有較強帶動力的龍頭企業，產業關聯度和協作配套能力差。三是服務業發展滯后。生產性服務業如研發設計、現代物流、金融服務等供給不足，生活性服務業品質有待提升，難以有效支撐產業升級和消費需求。

（四）治理體系與能力面臨挑戰。 縣級政府作為縣域經濟發展的主導者，其治理效能直接影響發展環境。一是財政收支矛盾突出。許多縣域自身財源有限，剛性支出壓力大，對土地財政依賴度較高，可持續財力支撐高質量發展能力不足。二是政策執行存在“溫差”。上級部分宏觀政策在縣域層面可能因條件差異而出現“水土不服”，一些好政策在“最后一公里”落實中遭遇執行僵化或效能遞減。三是營商環境優化任重道遠。相比大城市，縣域在政務服務效率、市場法治環境、信用體系建設、要素獲取便利度等方面仍有明顯差距，影響了市場主體投資興業的信心。

二、理論內核：因地制宜發展縣域經濟的邏輯必然

“因地制宜”的本質，是遵循客觀經濟規律和地域分異規律，將普遍原理與特殊縣情創造性結合，其核心邏輯在于：

（一）尊重地域分異規律的客觀要求。 我國幅員遼闊，不同縣域在自然條件、資源稟賦、區位交通、歷史基礎、文化傳統、發展階段等方面千差萬別。這種差異性決定了不可能存在放之四海而皆準的統一發展模板。只有深刻認識、準確把握并充分利用本地獨特的條件和優勢，才能找到符合自身實際的發展道路，避免“削足適履”和“南橘北枳”。

（二）發揮比較優勢與塑造競爭優勢的基點。 縣域經濟發展本質上是一個在更大區域乃至全國全球分工體系中尋找自身定位、培育核心競爭力的過程。因地制宜，就是要精準識別自身的比較優勢（無論是礦產、生態、農業、文化還是區位），并通過有效的資源配置、產業組織和技術創新，將潛在的比較優勢轉化為現實的市場競爭優勢和可持續發展優勢。

（三）實現高質量發展與特色發展的統一。 高質量發展是新時代的硬道理，但其內涵因域而異。對于生態功能區縣域，高質量發展意味著生態產品的價值實現與綠色發展；對于農業主產區縣域，高質量發展意味著現代農業體系的構建與鄉村振興；對于都市圈內縣域，高質量發展意味著與中心城市的功能互補與協同發展。因地制宜正是實現這種多元化、特色化高質量發展的根本方法論。

（四）激發內生動能與規避發展風險的保障。 基于自身條件、符合地方實際的發展路徑，更容易獲得本地干部群眾的認同與參與，更能有效整合調動本地資源，從而培育穩固的內生發展動力。同時，立足實際的發展規劃能夠更好地規避脫離現實的盲目投資、重復建設等風險，增強經濟發展的穩健性和韌性。

三、實踐路徑：基于類型學的縣域經濟差異化發展模式

基于縣域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，可大致劃分不同類型，探索差異化發展路徑。

（一）都市圈與城市群范圍內的縣域：融入協同，功能互補。 此類縣域應主動打破行政壁壘，積極融入核心城市的發展格局。一是承接產業轉移與功能疏解。圍繞中心城市的主導產業或緊缺環節，發展專業化配套基地、科技成果轉化園區、倉儲物流中心等，形成“研發在都市、轉化在縣域”或“總部在都市、生產在縣域”的協作模式。二是發展現代都市農業與休閑服務業。利用毗鄰大市場的優勢，發展綠色果蔬、精品花卉等高效農業，以及鄉村休閑、康養旅游、文化體驗等服務業，成為都市的“菜籃子”“后花園”和“休閑地”。三是推進基礎設施與公共服務互聯互通。加快與中心城市的軌道交通、快速路網對接，推動教育、醫療等優質公共服務資源共建共享，促進人口雙向流動與職住平衡。

（二）農產品主產區縣域：夯實根基，三產融合。 此類縣域的核心任務是保障國家糧食安全和重要農產品供給，同時促進農民增收。一是建設現代化大農業。嚴守耕地紅線，推進高標準農田建設，發展智慧農業、設施農業，提升農業機械化、科技化水平。二是延伸農業產業鏈價值鏈。大力發展農產品精深加工，培育農業產業化龍頭企業，打造地域特色農產品品牌，提升附加值。推動農業生產與加工、流通、銷售、休閑觀光、文化傳承等深度融合，構建農業全產業鏈。三是改善農村人居環境與生產生活條件。統籌推進鄉村建設行動，完善農村基礎設施和公共服務網絡，為農業高質量發展和農村繁榮奠定基礎。

（三）重點生態功能區縣域：保護優先，點狀開發。 此類縣域的發展必須以生態環境保護為前提，探索生態產品價值實現機制。一是嚴格保護生態環境。落實生態保護紅線制度，實施重大生態修復工程，維護生態系統服務功能。二是發展生態經濟。在環境承載力范圍內，適度發展生態農業、林下經濟、生態旅游、自然教育、康養產業等，將“綠水青山”轉化為“金山銀山”。探索建立生態補償、碳匯交易、水權交易等市場化機制，讓保護者受益。三是推行綠色生活方式。倡導簡約適度、綠色低碳的生活理念，建設生態宜居的美麗鄉村。

（四）資源富集型縣域：綠色轉型，多元發展。 此類縣域往往面臨資源枯竭、產業單一、環境壓力大等挑戰。一是推動資源型產業綠色化升級。采用先進技術和工藝，提高資源開采利用效率，降低能耗和排放，發展循環經濟。二是培育壯大接續替代產業。利用產業基礎、資金積累或區位條件，積極培育裝備制造、新材料、新能源、生產性服務業等非資源型產業，形成多元支撐的產業體系。三是超前謀劃轉型發展。設立產業轉型基金，加強職工技能培訓和社會保障，妥善處理歷史遺留問題，平滑轉型陣痛。

（五）傳統農區、山區、邊境地區等欠發達縣域：補齊短板，激發活力。 此類縣域發展基礎相對薄弱，需內外力結合推動發展。一是持續鞏固拓展脫貧攻堅成果。健全防止返貧動態監測和幫扶機制，確保不發生規模性返貧。二是著力改善發展條件。加強交通、水利、能源、信息等基礎設施建設，破除發展瓶頸。三是培育內生增長點。立足特色資源，發展“一縣一業”“一鄉一品”，通過電商、文旅等新業態拓寬增收渠道。加大教育、醫療投入，阻斷貧困代際傳遞。四是深化對外開放合作。邊境縣域可依托口岸發展邊境貿易、加工物流、跨境旅游等。

四、系統構建：推動縣域經濟高質量發展的對策建議

實現縣域經濟因地制宜、高質量發展，需要系統性的政策支持與改革保障。

（一）完善頂層設計，實施分類精準指導。 省級層面應加快建立科學的縣域發展分類評價與指導體系。一是制定差異化考核指標。根據不同類型縣域的主體功能定位，設置各有側重、體現特色的高質量發展績效評價指標，弱化對GDP、工業增速等的單一考核，強化對糧食安全、生態保護、民生改善、特色產業培育等方面的考核。二是實行“一縣一策”精準支持。省級財政、產業、土地、環保等政策應增強與縣域分類的匹配度，對重點生態功能區加大轉移支付和生態補償，對農產品主產區強化基礎設施建設投入，對轉型地區給予產業扶持和就業援助。

（二）深化改革創新，優化要素配置機制。 破除妨礙生產要素市場化配置和自由流動的體制機制障礙。一是創新人才“引育用留”機制。實施更加開放靈活的人才政策，通過“候鳥型專家”“周末工程師”、技術入股等方式柔性引才。加強本土職業技術教育和技能培訓，培育“土專家”“田秀才”“新農人”。完善人才服務保障，創造宜居宜業環境。二是深化金融改革。鼓勵金融機構下沉服務網點，發展普惠金融。推廣農村承包土地經營權、集體資產股權等抵押貸款。支持符合條件的縣域企業上市融資。發展政策性農業保險。三是盤活土地資源。穩妥推進農村集體經營性建設用地入市改革。探索點狀供地、混合用地等靈活供地方式，保障新產業新業態用地需求。推進城鎮低效用地再開發。

（三）強化產業支撐，構建特色現代體系。 圍繞“特”與“優”做文章。一是精心培育主導特色產業。深入分析國內外市場需求與趨勢，結合自身絕對優勢或相對優勢，選定1-2個主導產業或特色產業集群，集中資源長期培育，形成規模效應和品牌效應。二是推動產業數字化轉型。利用數字技術賦能傳統產業升級，發展農村電商、智慧農業、數字文旅等。建設縣域產業互聯網平臺，促進產銷對接、供應鏈協同。三是促進民營經濟發展壯大。優化營商環境，破除市場準入壁壘，保護民營企業合法權益，激發民間投資活力，發揮民營經濟在縣域產業發展的主力軍作用。

（四）提升治理效能，優化縣域發展環境。縣域治理是國家治理的基石，其效能直接影響資源配置效率、市場活力釋放與發展質量提升。需重點突破以下環節：

1. 深化行政體制改革，增強縣級統籌能力

依法精準賦權：省級政府應依據縣域類型和發展需求，依法下放規劃、土地、環保、項目審批等關鍵權限，避免“一刀切”或“放而不管”。例如，允許生態型縣域自主審批符合環保標準的生態產業項目，賦予都市圈附屬縣承接產業轉移的快速落地權限。

優化機構職能配置：推進“大部門制”改革，整合職能交叉、碎片化的部門（如合并農業農村與鄉村振興機構），建立“產業發展”“城鄉融合”等跨部門協調專班，破解“政出多門、相互掣肘”困局。

強化財政自主權：完善省以下財政事權與支出責任劃分，擴大縣級稅收分成比例，探索建立土地增值收益主要用于縣域的分配機制，增強可持續財力支撐。

2. 推進政務服務革命，打造高效便利營商環境

標準化與數字化雙輪驅動：

全面推行政務服務事項清單化管理，實現省、市、縣三級標準統一，消除隱性門檻。

建設縣域一體化政務大數據平臺，推動社保、稅務、市監等系統互聯互通，實現“一網通辦”向“一網好辦”升級。推廣“掌上辦”“自助辦”覆蓋鄉鎮。

創新監管與服務模式：

對新產業新業態實施包容審慎監管，建立“容缺受理+信用承諾”審批機制。例如，對鄉村旅游項目試行“備案制”替代前置審批。

設立企業服務中心，提供從注冊、融資到政策匹配的“全生命周期服務”，推行“企業寧靜日”制度（非必要不打擾）。

3. 強化規劃引領與剛性約束

編制實施高質量發展規劃：

以國土空間規劃為底盤，統籌產業發展、基礎設施、生態保護等專項規劃，確保“多規合       一”、落地可行。

建立規劃實施評估與動態調整機制，杜絕“紙上畫畫、墻上掛掛”。

健全決策與監督機制：

重大產業項目引入專家論證、公眾聽證、風險評估“三前置”程序，避免盲目投資。

強化人大監督與審計監督，對違規舉債、破壞生態等行為終身追責。

4. 構建多元共治格局，激發社會參與活力

推動治理重心下移：

推廣“街鄉吹哨、部門報到”機制，賦予鄉鎮更多協調執法權，提升快速響應能力。

在村級建立“鄉賢理事會”“村民議事會”，引導群眾參與鄉村規劃、環境治理。

培育社會組織與市場力量：

通過政府購買服務，支持行業協會、合作社參與產業標準制定、品牌推廣。

鼓勵社會資本以PPP模式參與縣域污水處理、冷鏈物流等準公益項目。

5. 建設專業化干部隊伍

實施能力提升計劃：

定向選派干部赴發達地區掛職，開設“縣域經濟專題研修班”，強化產業思維、金融知識、數字治理能力培訓。

完善激勵與容錯機制：

建立與縣域分類考核相匹配的薪酬體系，對在生態保護、鄉村振興等一線實績突出者優先晉升。

細化改革容錯清單，明確因政策界限不清、創新探索引發的失誤免責情形。

結語：邁向縣域經濟高質量發展的新征程

因地制宜發展縣域經濟，是破解發展不平衡不充分矛盾、夯實中國式現代化根基的戰略抉擇。它要求我們徹底摒棄“千縣一面”的思維定式，深刻把握縣域的獨特稟賦、發展階段與功能定位，走出一條特色化、差異化、高質量的發展新路。

未來的縣域經濟圖景，應是以縣城為樞紐、鄉鎮為節點、鄉村為腹地的有機生命體：

在東部沿海， 更多縣域將深度融入全球產業鏈，成為創新驅動、智慧綠色的現代化產業高地；

在糧食主產區， 縣域將成為保障國家糧食安全的穩固基石和現代農業發展的核心載體；

在生態功能區， “綠水青山”將高效轉化為“金山銀山”，書寫人與自然和諧共生的典范；

在邊疆與欠發達地區， 縣域將成為鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進民族團結、實現共同繁榮的前沿陣地。

實現這一愿景，關鍵在于堅持系統觀念、深化改革攻堅：

強化省級統籌與縣域自主的結合。 省級層面需做好分類指導、政策供給與協調服務，充分授權賦能，激發縣級主體“摸著石頭過河”的改革闖勁。

推動有效市場與有為政府的協同。 充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府在規劃引導、政策支持、市場監管、公共服務、風險防范中的作用。

促進科技創新與制度創新的互促。 既要擁抱數字技術、綠色技術等新質生產力，也要破除阻礙要素流動、抑制市場活力的體制機制障礙。

實現經濟發展與民生福祉的統一。 將產業興旺、生態宜居、治理有效、生活富裕作為衡量縣域發展的根本標尺，讓發展成果更多更公平惠及全體縣域居民。

唯有將“因地制宜”內化為發展自覺，在尊重規律中大膽探索，在立足實際中銳意創新，縣域經濟方能煥發出蓬勃生機與無限活力，為構建新發展格局、推動共同富裕提供堅實支撐，書寫中國式現代化宏大敘事的縣域精彩篇章。

（本文作者：王國燦系中國縣域網高級顧問）